Thứ tư, ngày 23 tháng 09 năm 2020
CHỌN NGÔN NGỮ:
Sở hữu đất đai ở châu Phi: Thực trạng và những vấn đề đặt ra (Phần 1)
Ngày đăng: 31/07/2014

TS. Trần Thị Lan Hương

Viện Nghiên cứu Châu Phi và Trung Đông

Trao quyền sở hữu đất đai cho mọi người dân là một trong những thách thức lớn nhất trong phát triển nông nghiệp ở các nước đang phát triển, cả ở châu Á, châu Phi, Trung và Nam Mỹ, Đông Âu. Tại châu Phi, có khoảng 70% dân số sống bằng nghề nông và nông nghiệp châu Phi gặp rất nhiều hạn chế trong phát triển, trong đó có vấn đề tiếp cận đất đai. Tuy nhiên, bên cạnh những nước thất bại trong chính sách đất đai (điển hình như Zimbabwe, Nam Phi), thì cũng có một số nước thành công trong việc chuyển đổi sở hữu đất đai, tái phân phối đất đai theo hướng phân bổ công bằng đất đai cho người dân, giải quyết việc làm nông thôn, điển hình như Ghana, Uganda, Kenya, Cote d’Ivoire, Tanzania, Mozambique. Mỗi nước thực hiện chính sách đất đai một cách khác nhau, nhưng đều hướng tới trao quyền sở hữu đất đai cho từng người dân, từ đó giúp nông nghiệp phát triển ổn định và xóa đói giảm nghèo hiệu quả. Việc nghiên cứu chính sách sở hữu đất đai ở một số nước châu Phi là rất cần thiết để rút ra bài học kinh nghiệm và khả năng áp dụng cho cải cách đất đai ở Việt Nam trong thời gian tới.

1. Thực trạng đất đai, phân bổ và sử dụng đất đai của châu Phi hiện nay

Bản đồ địa lý tự nhiên của châu Phi thể hiện khá rõ sự khắc nghiệt về điều kiện tự nhiên cho phát triển nông nghiệp. Không giống như tất cả các châu lục khác, châu Phi chịu tác động khá nặng nề của khí hậu xích đạo, với đặc trưng chủ yếu là nóng và khô. Điểm cực Bắc của lục địa Phi là mũi Blăng (37020’B) thuộc Tunisia, điểm cực Nam là mũi Kim (34052’N) thuộc Nam Phi, điểm cực Tây là mũi Anmađi (17033’T) thuộc Senegal và điểm cực Đông là mũi Haphun (51023’Đ) thuộc Somalia. Châu Phi là châu lục rộng lớn thứ ba thế giới, chiếm tới 20% diện tích đất đai trên thế giới, diện tích rộng khoảng  2.963.313.000 ha. 66% đất đai châu Phi được thế giới phân loại là đất khô cằn hoặc bán khô cằn. Theo số liệu của FAO (2001), khoảng 22% đất đai châu Phi là rừng bao phủ (650 triệu ha), 43% là sa mạc rất khô cằn (1.274 triệu ha) và chỉ 21% đất đai châu Phi có thể gieo trồng (630 triệu ha)1. Vào năm 1999, chỉ có khoảng 200 triệu ha đất có thể gieo trồng được (chiếm 32% diện tích đất có thể gieo trồng được) được các nước châu Phi sử dụng lâu dài để trồng trọt, còn lại là để hoang hóa2. Theo số liệu của Alexandrato N và Bruinisma J (2012), thì năm 2010 châu Phi cận Sahara chỉ sử dụng 183 triệu ha diện tích đất để trồng trọt, trong khi đó có tới 452 triệu ha đất đai có thể gieo trồng bị để hoang hóa không canh tác3. Đặc trưng chủ đạo của nông nghiệp và nông thôn châu Phi là sản xuất nông nghiệp theo các hộ gia đình quy mô nhỏ, với  quy mô đất đai canh tác trung bình chỉ từ 2- 3ha/hộ gia đình. Chẳng hạn tại các nước Kenya, Tanzania, Ethiopia, Uganda, diện tích đất canh tác nông nghiệp bình quân một hộ gia đình là 2,5 ha. Ở khu vực Tây Phi, quy mô đất nông trại có lớn hơn các nước trên, nhưng số lượng nhân khẩu trong mỗi gia đình cũng thường lớn hơn các nước Đông Phi, vì vậy diện tích đất nông nghiệp trên đầu người ở khu vực này vẫn bị đánh giá là thấp. Dưới áp lực tăng trưởng dân số, các nước châu Phi đã cố gắng mở rộng diện tích đất canh tác nông nghiệp. Trong giai đoạn 1990-2011, một số nước châu Phi điển hình đã đạt được những thành công nhất định trong mở rộng diện tích đất canh tác nông nghiệp, cụ thể là Mali mở rộng thêm được 228,8% đất nông nghiệp, Ghana mở rộng thêm 58,3%, Burkina Faso mở rộng thêm 61,2%, Niger mở rộng thêm 53,3%. Tuy nhiên, đất đai có thể sử dụng cho nông nghiệp châu Phi không những bị hạn chế bởi điều kiện tự nhiên khắc nghiệt, mà còn tiếp tục để hoang hóa rất lớn. Diện tích đất canh tác nông nghiệp năm 2011 chỉ chiếm khoảng 50% diện tích đất có thể gieo trồng ở các nước như Burkina Faso, Ethiopia, Ghana, Uganda, thậm chí chỉ chiếm khoảng 23% ở Liberia, 16% ở Mali, 10% ở Mozambique và 14% ở Zambia (bảng 1).

Bảng 1. Đất đai và các chỉ số tiếp cận đất đai của một số nước châu Phi

Nước

Tổng diện tích đất nông nghiệp năm 2011 (ha)

Diện tích đất nông nghiệp đã được đưa vào canh tác năm 2011 (ha)

Thay đổi diện tích đất canh tác trong giai đoạn 1990-2011 (ha và %)

Burkina Faso

11.765.000

5.765.000

2.190.000 (61,2)

Ethiopia

35.683.000

15.683.000

5.143.000 (48,8)

Ghana

15.900.000

7.600.000

2.800.000 (58,3)

Kenya

27.450.000

6.150.000

680.000 (12,4)

Liberia

2.630.000

630.000

130.000 (26,0)

Malawi

5.580.000

3.730.000

1.352.000 (56,9)

Mali

41.621.000

6.981.000

4.858.000 (228,8)

Mozambique

49.400.000

5.400.000

1.720.000 (46,7)

Niger

43.782.000

15.000.000

5.220.000 (53,3)

Nigeria

76.200.000

39.200.000

7.126.000 (22,2)

Rwanda

1.920.000

1.470.000

285.000 (24,1)

Sierra Leone

3.435.000

1.235.000

614.000 (98,9)

Nam Sudan

28.533.000

2.760.000

-

Tanzania

37.300.000

13.300.000

3.300.000 (33,0)

Uganda

14.062.000

8.950.000

2.100.000 (30,7)

Zambia

23.435.000

3.435.000

524.000 (18,0)

Nguồn: FAOSTAT3 (http://faostat3.fao.org/home/index.htlm).

Lịch sử phát triển của châu Phi có những ảnh hưởng quan trọng đến vấn đề phân bổ, sử dụng và sở hữu đất đai ở châu lục này. Hầu hết các nước châu Phi đều phải chịu quá trình thực dân hóa của Anh, Pháp, Bỉ, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Đức, Hà Lan. Di sản của chủ nghĩa thực dân ở châu Phi là rất khác nhau giữa các khu vực, hình thành nên tính đa dạng về sử dụng và sở hữu đất đai. Ở một số nước châu Phi, chủ nghĩa thực dân dẫn đến sự chuyển nhượng đất đai ồ ạt từ tay nông dân bản địa sang tay các ông chủ thực dân, kéo theo tình trạng vô sản hóa và các cuộc đấu tranh kéo dài của người bản địa nhằm dành độc lập dân tộc. Ở một số nước khác, chủ nghĩa thực dân đã dẫn đến hình thành các vùng đất màu mỡ được khai thác để xuất khẩu, trong khi đó các vùng đất không màu mỡ rộng lớn khác của các nước này bị bỏ hoang hóa. Còn tại một số ít các nước châu Phi (như CH Dân chủ Congo, Cameroon), chủ nghĩa thực dân đã kéo theo những nhà tư bản nông nghiệp hiện đại châu Âu đến khai phá đất đai, hình thành nên một hệ thống canh tác nông nghiệp kết hợp cả phương thức hiện đại và truyền thống. Di sản của các chính sách đất đai thời thuộc địa đã hình thành nên hệ thống sở hữu đất đai rất đa dạng.

Thêm vào đó, sự khan hiếm đất đai dẫn đến những xung đột rất dễ xảy ra trong việc tiếp cận nguồn tài nguyên quý hiếm này giữa tầng lớp địa chủ và nhà nước, dẫn đến vấn đề vô hiệu hóa luật pháp liên quan đến đất đai. Trong một số khu vực (như Bắc Phi), sự tiếp cận của người dân đối với đất đai có thể trồng trọt được là không thể bởi hầu hết đất đai nằm trong tay chủ đất. Tại khu vực Tây Phi, luôn xảy ra những xung đột giữa nhà nước, chính quyền địa phương và các nhóm lợi ích khác nhau xung quanh việc quản lý đất đai.
Tính phức tạp của vấn đề sở hữu đất đai ở châu Phi đã có nguồn gốc từ thời thuộc địa. Các nước thực dân đã áp dụng các hình thức sở hữu đất đai, quản lý đất đai, quyền lợi và trách nhiệm liên quan đến đất đai và các nguồn tài nguyên theo pháp luật của họ. Chẳng hạn tại khu vực Nam Phi, sở hữu đất đai chủ yếu có nguồn gốc từ luật Hà Lan – La Mã (Roman – Dutch law), trong đó đất đai được dựa trên hệ thống sở hữu của thái ấp và đất thuê theo hợp đồng. Đất của thái ấp thuộc sở hữu mang tính tuyệt đối của thái ấp đó trong tất cả các khía cạnh sở hữu, kiểm soát, quản lý, sử dụng và xử lý vấn đề phân chia tài sản. Quyền sở hữu của thái ấp mang tính vĩnh viễn, trừ trường hợp nhà nước tịch thu tài sản đất đai vì những lợi ích công cộng. Sở hữu đất đai theo hình thức thái ấp là một khái niệm được các nước phương Tây áp dụng ở châu Phi theo kiểu sở hữu tài sản tư nhân. Tại châu Phi, hình thức sở hữu đất đai kiểu thái ấp và đất cho thuê theo hợp đồng hầu hết được đồng hóa đối với những vùng đất nông nghiệp quy mô lớn và trong các chế độ mà ở đó quyền sở hữu đất đai nằm trong nay một nhóm thượng lưu. Hình thức sở hữu đất thuê theo hợp đồng dựa trên quan niệm thuê đất trong thời gian dài. Độ dài của thời gian thuê đất tùy thuộc vào những thỏa thuận hợp đồng của nhà nước hoặc cá nhân cho người thuê đất. Độ dài của thời gian có thể dài hoặc ngắn. Đối với đất đai thuộc sở hữu nhà nước, hợp đồng thuê đất có thể được áp dụng cho một cá nhân hoặc một tổ chức, kèm theo các điều kiện về thuê đất. Trong một số trường hợp, đất đai của nhà nước không được phép cho thuê hoặc không được cho các cá nhân có tư cách pháp lý kiểm soát và sử dụng. Những loại đất đai đó được gọi là đất đai nhà nước “không được phép chuyển nhượng”.
Bên cạnh các hình thức sở hữu đất đai theo di sản thực dân, tại châu Phi còn tồn tại hình thức sở hữu truyền thống bộ lạc, thị tộc. Trong hình thức sở hữu đất đai truyền thống bộ lạc, thị tộc, người chủ sở hữu đất đai là người có quyền sở hữu cơ bản và là người sở hữu cuối cùng về đất đai, được nhà nước chấp nhận mặc dù họ không có quyền sở hữu đất đai dưới tư cách pháp lý. Người sở hữu đất đai bộ lạc, thị tộc có quyền quản lý và sử dụng đất đai thuộc sở hữu của mình theo luật lệ của địa phương, nhưng khi nhà nước có nhu cầu thu hồi đất đai thì họ phải chấp nhận thực hiện theo luật lệ chính thức. Hình thức sở hữu đất đai này ở châu Phi rất không an toàn và dễ bị tổn thương, bởi họ có thể tiếp cận đất đai hoặc phải giao nộp đất đai bất cứ thời điểm nào. Trong hình thức sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc, rất dễ xảy ra hiện tượng không công bằng và bất bình đẳng. Ở hầu hết các nước châu Phi, đất đai sở hữu bộ lạc – thị tộc được quản lý trong tay trưởng tộc, thủ lĩnh bộ lạc, do vậy rất khó chuyển nhượng thông qua hệ thống thị trường. Bên cạnh đó, hình thức tiếp cận đất đai ở nhiều nước châu Phi có sự khác biệt rất lớn giữa nam và nữ, giữa phụ nữ kết hôn và phụ nữ chưa kết hôn.
Giành được độc lập từ những năm cuối thập kỷ 1950, trong đó có những nước châu Phi giành độc lập rất muộn trong thập kỷ 1990 như Zimbabwe, Namibia, Nam Phi, các nước châu Phi đã phải nỗ lực thực hiện quá trình xây dựng đất nước, thiết lập hệ thống chính trị độc lập, thực hiện các chính sách phát triển đất nước trong đó có chính sách đất đai. Cải cách đất đai, đặc biệt là xóa bỏ sở hữu bất bình đẳng thời kỳ thực dân, hợp lý hóa chính sách sử dụng đất đai… đã được hầu hết các nước châu Phi áp dụng sau khi dành được độc lập. Hình thức quốc hữu hóa đất đai của địa chủ và tư bản nước ngoài được áp dụng ở Ai Cập, Algeria, Libya, Tanzania, Zambia, Mozambique, Angola. Hình thức tái phân phối lại đất đai được áp dụng ở Botswana, Swaziland, Lesotho, Malawi. Trưng dụng, tịch thu đất đai và bồi thường theo giá thị trường được thực hiện ở Kenya thập niên 1960, Swaziland, Botswana, Zimbabwe thập niên 19804. Những nỗ lực cải cách đất đai đã đem lại tác động tích cực đối với nhiều nước châu Phi, nhưng cũng là vấn đề nan giải đối với một số nước, dẫn đến những xung đột đẫm máu liên quan đến đất đai. Chính sách sở hữu đất đai ở châu Phi rất phức tạp bởi nó phải giải quyết tất cả các hình thức sở hữu đất đai truyền thống và hình thức sở hữu đất đai là di sản của thời kỳ thuộc địa nhằm tạo ra sự ổn định chính trị - xã hội và kinh tế.