Thứ năm, ngày 26 tháng 11 năm 2020
CHỌN NGÔN NGỮ:
Sở hữu đất đai ở châu Phi: Thực trạng và những vấn đề đặt ra (Phần 2)
Ngày đăng: 31/07/2014

TS. Trần Thị Lan Hương
Viện Nghiên cứu Châu Phi và Trung Đông

2. Các hình thức sở hữu đất đai hiện nay ở châu Phi

Dựa theo những tập tục canh tác truyền thống và những di sản của chủ nghĩa thực dân để lại, cho đến nay ở châu Phi tồn tại 2 hình thức sở hữu đất đai: sở hữu đất đai theo luật pháp và sở hữu đất đai theo truyền thống bộ lạc – thị tộc. Sở hữu đất đai theo luật pháp được chia thành nhiều hình thức khác nhau: sở hữu tư nhân và sở hữu nhà nước.

Bảng 2. Tính pháp lý của các hình thức sở hữu đất đai ở châu Phi

Sự tồn tại của các hình thức sở hữu đất đai khác nhau ở châu Phi khiến châu  lục này mang tính đa dạng và phức tạp nhất trên thế giới về sở hữu đất đai. Tầm quan trọng của hệ thống sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc ở các nước châu Phi có sự khác nhau cơ bản. Tại Botswana, Malawi, Mali, Morocco, Niger và Zambia, sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc đóng vai trò nổi trội trong hệ thống sở hữu đất đai của các nước này. Nghiên cứu của Liên hiệp quốc (2003) về các hình thức sở hữu đất đai ở các nước miền Nam châu Phi cho thấy, tại một số nước như Malawi, Lesotho, Mozambique, Zambia, Swaziland, hình thức sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc chiếm từ 60-95% diện tích đất đai toàn quốc5. Theo hình thức này, giá trị đất đai được tính toán dựa vào năng suất lao động tiềm năng trên 1 ha, vì vậy năng suất lao động trên mảnh đất đó được sử dụng làm hình thức hợp đồng cho thuê đất. Quyền sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc được coi như là nhân tố cản trở đến sự tăng trưởng của ngành nông nghiệp ở nhiều nước châu Phi bởi những người sở hữu đất đai theo hình thức này bị hạn chế tiếp cận tín dụng chính thức và sản phẩm đầu vào cho nông nghiệp. Việc trao đổi, mua bán đất dưới hình thức sở hữu này cho các nhóm cộng đồng, bộ lạc và thị tộc khác là rất hạn chế. Tuy nhiên, xét trên một khía cạnh nào đó, quyền sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc đem lại một số cơ hội cho người nghèo bởi vì họ có thể có quyền canh tác tự do trên mảnh đất của mình và dễ dàng chia sẻ rủi ro với cộng đồng thị tộc/bộ lạc.

Trong các hình thức sở hữu tư nhân về đất đai, sở hữu đất đai theo đăng ký là hình thức phổ biến ở Bắc Phi và và ở một số nước châu Phi cận Sahara như Cộng hòa Trung Phi, Kenya, Mali, Niger. Người đăng ký đất đai không cần đến bản đồ địa chính, mà chỉ cần chính quyền địa phương xác định ranh giới đất đai của các cá nhân hoặc cộng đồng sở hữu đất. Sở hữu đất đai theo đăng ký là một bước đi quan trọng để chuyển đổi hình thức sở hữu truyền thống (bộ lạc, thị tộc) sang sở hữu đất đai cá nhân, hộ gia đình. Ví dụ ở Mali, người chủ sở hữu đất chỉ cần đăng ký mảnh đất đó là của họ (theo kiểu sở hữu đất đai truyền thống), còn người mua đất buộc phải mua theo hình thức giao dịch trên thị trường.

Bảng 3. Hệ thống sở hữu đất đai của một số nước miền Nam châu Phi (% trong tổng diện tích đất toàn quốc)

 

Sở hữu đất đai theo chứng nhận quyền sử dụng là một hình thức sở hữu trong đó mỗi cá nhân và gia đình được quyền sở hữu chính thức đất đai mà họ đã gieo trồng trước đó một cách không chính thức hoặc được quyền sở hữu chính thức đất đai canh tác theo tập tục truyền thống trước đó. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất làm tăng tính an toàn cho sở hữu đất đai, hỗ trợ phát triển thị trường đất đai và cho phép các hộ gia đình tiếp cận tín dụng một cách thuận lợi hơn. Tại Boswana, Swaziland và Zambia, chính sách cấp giấy chứng nhận sử dụng đất đai hoạt động không hiệu quả đã dẫn đến việc hình thành các hộ nông dân nhỏ, sản xuất kinh doanh nông nghiệp tư nhân. Tại Cote d’Ivoire, quá trình cấp giấy chứng nhận sử dụng đất đã dẫn đến tình trạng sa thải hàng loạt lao động nhập cư ra khỏi đất đai canh tác thuê mướn hoặc hợp đồng miệng giữa các thế hệ. Tuy nhiên, tại Tunisia, cấp giấy chứng nhận sử dụng đất đai đã đem lại hiệu quả kinh tế cao, giúp giảm các loại chi phí và thúc đẩy hợp tác sản xuất và tưới tiêu đem lại các vụ mùa có giá trị kinh tế cao.

Sở hữu đất đai theo giá thị trường là một hình thức sở hữu tư nhân đặc biệt về đất đai ở châu Phi. Vấn đề đất đai ở một số nước miền Nam châu Phi đã thực sự trở thành vấn đề chính trị bởi nó liên quan đến quyền lợi sở hữu đất đai giữa người da trắng và người da đen bản địa, khi đất đai thuộc quyền sở hữu của tầng lớp người da trắng và một số ít người da đen thượng lưu. Chính vì vậy, việc tịch thu đất đai ở các nước này có những tác động bất lợi đến nền kinh tế, buộc chính phủ một số nước phải cải cách đất đai theo nhu cầu, trong đó đất đai là hàng hóa liên quan đến người bán đất và người mua đất, nhằm tạo điều kiện thúc đẩy công bằng và hiệu quả sản xuất trong nông nghiệp. Ở các nước miền Nam châu Phi, Namibia và Zimbabwe, sở hữu đất đai theo giá thị trường là hiện tượng phổ biến. Tại Zimbabwe, do tính nhạy cảm của đất đai, chính phủ đã không thực hiện chính sách tịch thu đất đai, cố gắng chuyển đất đai sở hữu theo giá thị trường nhằm đáp ứng nhu cầu tái phân phối tài sản xã hội. Tuy nhiên, hình thức sở hữu này gặp rất nhiều thách thức trong việc xóa đói giảm nghèo và hạn chế bất bình đẳng thu nhập.

Sở hữu đất đai theo hình thức giao đất cho nông dân là nhằm thực hiện chính sách tái phân phối quyền lợi đất đai, được thực hiện ở một số nước như Algeria, Guinea Bissau, Ethiopia, Libya, Nam Phi, Zimbabwe và nhiều nước khác thuộc lưu vực sông Senegal.  Theo hình thức sở hữu này, nhà nước trợ cấp đất đai sản xuất cho nông dân để phát triển nông nghiệp và cung cấp hệ thống tưới tiêu để người nông dân dễ dàng canh tác. Theo hình thức này, đất đai được cung cấp trên quy mô lớn, đòi hỏi phải có sự hợp tác sản xuất và tưới tiêu giữa các hộ nông dân. Người sở hữu đất theo hình thức này thường dựa vào các hợp tác xã do nhà nước thiết lập hoặc các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức làng xã để tiếp cận đầu vào sản xuất, tín dụng và các dịch vụ khác. Sở hữu đất đai theo hình thức giao đất cho phép người nông dân có quyền thừa kế đất đai, nhưng không được phép bán đất hoặc cho thuê đất đang thuộc quyền của họ.

Sở hữu đất đai theo hình thức trợ cấp là việc chính phủ trợ cấp một phần lớn cho chi phí mua đất của nông dân. Ví dụ tại Nam Phi sau chế độ Apartheid, Ngân hàng Thế giới hỗ trợ chính phủ cơ chế thu mua đất, giúp chính phủ trợ cấp tiền mặt cho các hộ gia đình để mua đất đai. Tại Zimbabwe cũng áp dụng hình thức này. Đối tượng được trợ cấp tiền mua đất chủ yếu là những người nghèo và phụ nữ. Với sự can thiệp lớn của nhà nước, đất đai được bán trên thị trường và lợi ích thu về góp phần giải quyết bất bình đẳng xã hội.

3. Những vấn đề nổi cộm trong sở hữu đất đai ở châu Phi hiện nay

Các hình thức sở hữu đất đai như đã phân tích ở phần trên cho thấy ở châu Phi vẫn tồn tại song song hai hệ thống sở hữu đất đai, và các mô hình phân phối đất đai ở châu Phi mang tính bất bình đẳng cao. Chẳng hạn tại Nam Phi sau chế độ Apartheid, các hình thức sở hữu đất đai đã dẫn đến tình trạng một số ít người da trắng có điều kiện kinh tế đã mua lại đất đai của người da đen, dẫn đến tình trạng bất bình đẳng khó giải quyết triệt để. Trung bình 1 người da trắng Nam Phi sở hữu khoảng 1570 ha đất, trong khi 1 người da đen Nam Phi sở hữu 1 ha đất nông nghiệp. Tại Zimbabwe có khoảng 4500 nông dân da trắng kiểm soát đến 31% diện tích đất đai của đất nước, 42% diện tích đất nông nghiệp (dưới dạng thái ấp), trong khi 1,2 triệu hộ gia đình nông dân da đen sở hữu 41% diện tích đất đai của đất nước. Hoặc tại Namibia, khoảng 4000 hộ nông dân da trắng sở hữu khoảng 6400 trang trại, bình quân mỗi trang trại rộng 5700 ha; trong khi đó các hộ nông dân nhỏ ở Namibia (chiếm khoảng 50% dân số cả nước) chỉ sở hữu 34 triệu ha đất canh tác của đất nước6.

Một số nước châu Phi đã từng phải chịu những cuộc xung đột kéo dài liên quan đến phân phối đất đai không công bằng. Các cấp độ sở hữu đất đai khác nhau ở nhiều nước châu Phi: thái ấp/hộ gia đình, truyền thống/theo luật lệ, đất đai công cộng v.v… cùng với các khía cạnh xã hội phức tạp (giai cấp, giới tính, tôn giáo, sắc tộc) đã ảnh hưởng rất lớn đến tiếp cận và sở hữu đất đai. Khu vực Tây Phi bị đánh giá là khu vực không đảm bảo quyền sở hữu đất đai và gặp nhiều vấn đề phức tạp liên quan đến đất đai thuộc diện bậc nhất châu Phi. Tại khu vực này, các trưởng tộc hoặc người đứng đầu bộ lạc là những người sở hữu đất đai theo đúng tập tục truyền thống. Cùng với những ảnh hưởng luật lệ từ thời thuộc địa và những ảnh hưởng của lối canh tác truyền thống, chính phủ các nước Tây Phi thời kỳ giành được độc lập đã cố gắng thay đổi chế độ sở hữu đất đai bằng những hình thức sở hữu khác như bán đất cho tư nhân theo giá thị trường hoặc cho thuê đất. Các chính sách đất đai này đã phần nào làm giảm hiệu lực của chế độ sở hữu đất đai bộ lạc – thị tộc, nhưng không đủ năng lực để củng cố vai trò của nhà nước và các chính quyền địa phương. Cùng với ảnh hưởng của các luật Hồi giáo, khu vực Tây Phi thường xuyên rơi vào xung đột liên quan đến sở hữu đất đai.

Tại khu vực Trung Phi, nhiều nước luôn ở trong tình trạng khan hiếm đất đai. Chẳng hạn ở các nước Rwanda và Burudi, khan hiếm đất đai là nguồn gốc của những cuộc nội chiến. Với tốc độ tăng trưởng dân số cao, Rwanda là nước bị đánh giá là đang trong tình trạng ngày càng khan hiếm đất đai, với diện tích đất bình quân đầu người ở Rwanda giảm từ 2 ha năm 1960, giảm còn 1,2 ha năm 1984 và có tới 60% các hộ nông dân ở Rwanda chỉ sở hữu dưới 0,5 ha/hộ7. Với dân số gần 9 triệu người, sống trên một địa hình tương đối thuận lợi, đất đai màu mỡ, chính vì vậy mà Rwanda là một đất nước có mật độ dân số cao nhất lục địa đen8. Người dân di cư đến sống tập trung tại đây bởi họ có nhiều cơ hội để canh tác và phát triển cuộc sống nhờ vào những điều kiện thuận lợi mà thiên nhiên ban tặng. Nhưng những người dân nơi đây không biết gìn giữ cũng như bảo vệ những gì mà họ có. Nguồn sống của người dân Rwanda phụ thuộc chủ yếu vào nông nghiệp tự cung tự cấp, mật độ dân số ngày càng tăng cao, đất đai không còn sự màu mỡ mà dần thoái hóa. Chính những điều này đã khiến cuộc sống của người dân dần đi vào khủng hoảng và bế tắc. Những cuộc nội chiến ở Rwanda đều liên quan đến sở hữu đất đai giữa hai tộc người Tutsi và Hutu, khi đất đai của người Tutsi ngày càng bị thu hẹp lại, dẫn đến việc Rwanda có tiếng là một đất nước có lịch sử xung đột lâu dài, tàn khốc, bạo lực và thảm sát hàng loạt. Trong lịch sử nổi tiếng đó là vụ diệt chủng dẫn tới cái chết của 1 triệu người chỉ trong 100 ngày nội chiến đẫm máu vào năm 1994.

Tại Bắc Phi, sở hữu đất đai hộ gia đình theo quy mô nhỏ ngày càng trở nên phổ biến ở các nước như Tunisia, Algeria do dân số ngày càng tăng và ảnh hưởng của luật thừa kế của Hồi giáo, và do chính sách đất đai của chính phủ trong đó có những quy định về diện tích đất đai tối thiểu cần phải được sở hữu. Còn tại Ai Cập, các hộ gia đình nhỏ chiếm tới 96% trong tổng số các hộ gia đình làm nông nghiệp. Tại Morocco, các hộ gia đình nhỏ (có diện tích đất đai dưới 5 ha) chiếm tới 96% các hộ gia đình. Morroco là một trong những nước Bắc Phi bị đánh giá có tình trạng phân phối sở hữu đất đai bất bình đẳng nhất trong khu vực, trong đó 60% các hộ gia đình nhỏ chỉ chiếm dưới 20% đất canh tác toàn quốc và 20% các hộ gia đình lớn chiếm tới 58% đất canh tác toàn quốc vào năm 20019.

Tính tổng thể cho toàn châu Phi, khu vực Đông Phi có đất đai tương đối màu mỡ và những chính sách cải cách đất đai đem lại sự phát triển bền vững hơn cả. Tại các nước như Uganda, Kenya, Malawi, sự màu mỡ của đất đai đã giúp xuất khẩu nông nghiệp của các nước này tăng trưởng mạnh, đặc biệt là các loại cây trồng như chè, cà phê, sợi, thuốc lá, chuối, mía đường và một số loại cây trồng khác. Tăng trưởng nông nghiệp của các nước Đông Phi góp phần tích cực trong việc giảm nghèo đói và đảm bảo an ninh lương thực. Tỷ lệ người nghèo ở Uganda giảm từ 56% năm 1992/93 xuống 38% năm 2006; ở Ethiopia giảm từ 45,5% năm 1995/96 xuống 38% năm 2007, ở Kenya giảm từ 52,3% năm 1997 xuống 45,9% năm 200610. Chính sách sở hữu đất đai ở khu vực Đông Phi có những tác động tích cực đối với phát triển nông nghiệp bởi nó đảm bảo tính bền vững và ổn định cho phát triển nông nghiệp. Cũng giống như các khu vực khác của châu Phi, trong quá khứ Đông Phi cũng gặp phải những rắc rối trong phân chia sở hữu đất đai, khiến xung đột nảy sinh giữa các nhóm sắc tộc, trong cộng đồng, gia đình và từng cá nhân, đặc biệt liên quan đến vấn đề khan hiếm đất và sử dụng tài nguyên trong lòng đất. Tại Tanzania, sau khi giành được độc lập, nhà nước đã quốc hữu hóa đất đai của các thái ấp, làng mạc hóa các vùng nông thôn, dẫn đến những vấn đề mới trong xung đột đất đai và không đảm bảo quyền sở hữu đất đai. Đất đai được quốc hữu hóa theo Luật đất đai năm 1963, trong đó tất cả đất đai của các thái ấp sẽ được chính phủ thuê trong vòng 99 năm. Song song với Luật đất đai, chính sách làng mạc hóa nhằm xây dựng hệ thống sản xuất công cộng được xây dựng trên cơ sở tự nguyện và tin tưởng, nhưng sau đó chính sách này trở thành cưỡng bức và gây ra nhiều xung đột. Xung đột đất đai ở Tanzania là do chính phủ đã không coi trọng hình thức sở hữu truyền thống trong quá trình quốc hữu hóa đất đai và xây dựng làng xã kiểu mới. Tuy nhiên, những tiến bộ trong quá trình cải cách đất đai, Tanzania và nhiều nước Đông Phi đã đạt được sự ổn định tương đối để tạo nền tảng cho phát triển kinh tế. Chẳng hạn tại Malawi, hầu hết đất đai nông nghiệp màu mỡ để trồng các loại cây trồng xuất khẩu của đất nước được chia thành sở hữu tư nhân và sở hữu công cộng. Trong thập niên 1920, chính quyền thực dân đã tiến hành thực hiện đăng ký đất đai nhằm mục đích mở rộng diện tích gieo trồng nông nghiệp. Chuyển nhượng đất đai thông qua hình thức thái ấp và thuê đất đã được tiến hành ồ ạt ở miền Nam Malawi, nơi đất đai chủ yếu được trồng chè và thuốc lá, đã dẫn đến nông nghiệp Malawi trong một thời gian dài phát triển ổn định. Hoặc tại Ethiopia, toàn bộ đất đai thuộc sở hữu nhà nước theo Hiến pháp năm 1994. Trên thực tế, sở hữu đất đai kiểu truyền thống đã tồn tại lâu đời ở Ethiopia và có những đóng góp quan trọng đối với phát triển nông nghiệp khi nhà nước tiến hành giao đất canh tác cho các hộ gia đình. Theo đánh giá của Ngân hàng Phát triển châu Phi (2008) và FAOSTAT (2009), diện tích đất canh tác bình quân 1 hộ gia đình ở các nước Đông Phi là tương đối nhỏ (2,5ha/hộ gia đình ở Uganda, 1,06 ha/hộ gia đình ở Ethiopia, 2,5 ha/hộ gia đình ở Kenya và 2 ha/hộ gia đình ở Tanzania), và sở hữu đất đai quy mô nhỏ của các hộ gia đình chiếm tới 75-87% đất đai canh tác nông nghiệp ở các nước này. Với diện tích đất đai có thể trồng trọt tương đối ít (chỉ chiếm 8% đất đai cả nước năm 2008 ở Kenya, 4,23% ở Tanzania, 10% ở Ethiopia và 21,7% ở Uganda), luôn đạt tăng trưởng ở mức cao (6,9% ở Tanzania, 7,1% ở Keynia và Udanda, 10% ở Ethiopia trong giai đoạn 2000-2007), nông nghiệp chiếm tỷ lệ tương đối cao trong GDP (30,2% GDP ở Uganđa, 23,8% ở Kenya, 42,8% ở Tanzania, 47% ở Ethiopia), chính sách đất đai của một số nước Đông Phi được đánh giá là tương đối hiệu quả11. Mặc dù vẫn còn gặp nhiều vấn đề trong việc giải quyết bất bình đẳng sở hữu đất đai, mất an toàn trong sở hữu đất đai, thiếu cơ chế rõ ràng trong chính sách đất đai, nhưng để duy trì tốc độ tăng trưởng nông nghiệp và duy trì sự đóng góp cao của nền nông nghiệp trong GDP là nhiều nước Đông Phi thực sự là một kỳ tích.

Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Châu Phi và Trung Đông, số 12/2013